Les critères de Maastricht ont-ils encore un sens ?

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Les critères de Maastricht sont un sujet de polémique sans fin. Ces critères sont au nombre de quatre, le cinquième concernant les dévaluations monétaires ne s’appliquant plus aux États membres de la zone euro.

Ces quatre critères sont les suivants :

  • Le taux d’inflation ne doit pas excéder de 1,5 % celui des trois pays membres ayant les plus faibles taux,
  • Le déficit budgétaire doit être inférieur à 3 % du PIB et le déficit structurel ne doit pas excéder 0,5 %,
  • L’endettement public doit être inférieur à 60 % du PIB,
  • Les taux d’intérêt réels à long terme ne doivent pas excéder de 2 % celui des trois pays membres ayant les plus faibles.

Pour les modalités d’appréciation et d’application, plusieurs modifications ont été apportées dont notamment en 2005 quand l’Allemagne était concernée par une procédure déficit excessif.

La clef de voûte de la surveillance budgétaire ?

Pour certains, ces fameux critères seraient l’émanation d’une proposition faite sur le coin d’une table par l’équipe de François Mitterrand. Pour d’autres, ils ont été fixés de telle façon à éviter un emballement de la dette publique. Les critères ont été choisis pour des raisons éminemment politiques. Il convenait de rassurer l’Allemagne, pays dans lequel de nombreuses instances étaient opposées à la monnaie commune, tout en n’excluant pas de facto la France. Compte tenu des critères retenus, les autorités allemandes pensaient que les États d’Europe du Sud ne se qualifieraient pas. À leur grande surprise, ils y parvinrent en 1999 au moment où l’Allemagne était à la peine en raison de la réunification.

Après la crise de 2011, il n’y avait plus que quatre États qui respectant les critères, et encore en admettant le principe d’un endettement supérieur à 60 % du PIB. En 2019, l’Allemagne cochait toutes les cases avec une dette repassée en dessous de 60 % du PIB. Depuis 2005 et surtout depuis la crise de 2008, les critères ne constituent plus la clef de voûte de la surveillance budgétaire de la Commission sur les États membres. Les dispositifs de « semestre européen » ont pour objectifs d’étudier en profondeur les tendances des politiques budgétaires nationales. Il est tenu compte du solde primaire budgétaire (solde calculé avant paiement des intérêts). Si l’Allemagne, en 2005, a bénéficié de la clémence des autorités européennes, la France est certainement le pays qui, depuis vingt ans, a le plus souvent et le plus longtemps – avec l’Italie – pris des libertés avec les règles européennes.

La cause de la montée du populisme ?

La crise sanitaire met entre parenthèses les critères de Maastricht. Les textes européens prévoient qu’en cas de circonstances exceptionnelles, les États membres peuvent provisoirement y déroger. La question est de savoir s’ils auront les moyens et la volonté de revenir dans le cadre fixé en 1991.

Avec la crise sanitaire, le déficit public de la zone euro est passé de 0,5 à 8 % du PIB. Pour certains pays, il pourrait dépasser 10 % (France en particulier). Le déficit structurel qui était nul avant crise devrait atteindre 3 % du PIB cette année. La dette publique moyenne de la zone euro devrait passer de 85 à 115 % du PIB en une année. Après la crise de 2008 et celle de 2011, la question du respect des critères a été une source de tensions au sein des États et entre eux. À tort ou à raison, la Commission européenne a été accusée d’imposer une politique budgétaire rigoriste provoquant une asthénie économique. Elle aurait contribué à une montée du populisme. La césure entre pays d’Europe du Nord et du Sud s’est accrue au cours de la dernière décennie. Les pays dits périphériques considèrent que les États du cœur de l’Europe ont fait preuve de peu de solidarité à leur égard et qu’ils imposent leurs règles sans tenir compte des spécificités locales et ni de leurs conséquences en matière d’emploi ou de niveau de vie. Les pays cumulant déficit budgétaire et déficit extérieur n’ont comme seule solution que de peser sur le pouvoir d’achat pour les réduire. L’augmentation des prélèvements contribue à rétablir l’équilibre budgétaire tout comme la diminution des dépenses sociales. Par ailleurs, en réduisant les revenus après impôts, la consommation et donc les importations progressent moins vite. Cette attrition concerne l’Italie depuis plus de dix ans avec comme conséquence un niveau de vie en 2019 inférieur à celui de 1999.

Comme lors des crises des dettes souveraines, certains demandent une révision des critères de Maastricht. La demande la plus fréquente vise à distinguer les dépenses publiques courantes et de celles liées à l’investissement public. Les promoteurs de cette évolution aspirent à ce que les secondes ne soient plus intégrées dans le calcul des déficits retenus au niveau européen. L’investissement étant supposé être rentable sur la durée, il n’y a pas lieu de le pénaliser à travers son financement. La question sera alors d’évaluer l’effet réel des investissements publics sur la croissance potentielle, sachant que certains d’entre eux ne sont pas rentables. Cependant des investissements en infrastructures peuvent être inutiles, et les dépenses de recherche & développement couvrir des aides à des secteurs en difficulté. Cette idée de sortir l’investissement public des critères peut se justifier par le fait que, ces dernières années, son poids a reculé de près d’un point de PIB au sein de la zone euro. Les États dans le cadre de l’assainissement de leurs comptes ont réduit les dépenses d’investissement, ce qui est censé nuire à la croissance potentielle. 

L’importance de l’excédent d’épargne

Au niveau des dettes publiques, l’idée est de ne plus comptabiliser la part détenue par la BCE qui est considérée comme monétisée. Les titres détenus par la Banque centrale n’ont pas d’effet sur la solvabilité budgétaire des États puisque cette détention est gratuite (les Banques Centrales reversant leurs profits aux États qui incluent les intérêts reçus sur la dette publique qu’elles détiennent). L’annulation potentielle de cette dette permettrait de ne plus la prendre en compte pour l’établissement du seuil des 60 %. Actuellement entre 15 à 20 % de la dette publique au sein de la zone euro est détenue par la BCE, cette proportion ne peut que progresser au fur et à mesure de la progression des rachats d’obligations.

Une autre idée consisterait à pouvoir monétiser les déficits conjoncturels et n’admettre aux critères de Maastricht que les déficits structurels. Cette différenciation éviterait un aléa moral qui amènerait les États membres à maintenir sans limites des politiques budgétaires expansionnistes.

La prise en compte des excédents d’épargne au sein de la zone euro pour évaluer le déficit acceptable constitue une autre voie. Actuellement, l’excédent d’épargne profite aux pays non-membres de la zone euro. En augmentant le déficit public, une partie de cette épargne pourrait être captée directement ou indirectement. Entre le taux d’épargne et le taux d’investissement, l’écart est de deux points. Par ailleurs, la balance courante dégage un excédent de 4 points de PIB. Ces deux données soulignent l’importance de l’excédent d’épargne qui provient essentiellement de l’Allemagne et des pays d’Europe du Nord. Le problème du recyclage de cet excédent est présent depuis la crise financière de 2008. 

Les critères de Maastricht ont été définis à la fin du XXe siècle juste après la réunification de l’Allemagne. Malgré les crises des années 2000 et 2010, ils ont, dans leurs grandes lignes, été maintenus et servent de guide à l’action publique. Une monnaie commune à plusieurs États indépendants suppose un processus de responsabilisation, la valeur de la monnaie dépendant du comportement de tous les acteurs. L’adaptation des critères à la situation devra passer par un accord des États membres et certainement par la mise en place de nouveaux mécanismes d’inspiration fédérale.

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