Comment changer la donne au sein de la Zone euro ?

Depuis le 1er janvier 2022, la France assure la présidence de l’Union européenne. Cette présidence ne s’assimile pas à l’exercice d’un pouvoir exécutif ; elle offre un rôle d’influence. Elle permet au gouvernement de faire figurer dans le calendrier de travail de l’Union des dossiers qu’il juge prioritaires, sous réserve de l’accord des autres États membres.

Photo de Karolina Grabowska provenant de Pexels

L’Union européenne est éloignée de de la France dans son mode de fonctionnement. Elle sur la négociation, le consensus, l’horizontalité quand la France demeure un État jacobin et donc vertical. Six mois constituent une période très courte pour générer une impulsion d’autant plus que la France sera en campagne électorale durant plus de trois mois. Sur le terrain économique, la présidence française devra gérer la sortie de l’état de crise épidémique en veillant à renforcer l’indépendance de l’Europe dans les secteurs jugés sensibles. La mise en place de nouveaux critères budgétaires sera un exercice périlleux. Avec le plan de relance, l’Union européenne a pris une nouvelle dimension fédérale qui n’est pas sans poser des problèmes de gouvernance. Les six mois de la présidence française ne permettront guère d’avancer sur ce terrain, mais ils ne sont pas sans conséquence dans le processus d’affirmation de l’unité européenne.

De la zone euro à l’Union européenne, un système unique à deux vitesses

La construction européenne s’est réalisée par étapes. L’unité étant difficile à imposer, les gouvernements ont souvent pratiqué l’art du chemin de traverse. De 1954 à 1967, la construction européenne avait plusieurs têtes, la CECA pour le charbon et l’acier, Euratom pour le nucléaire et la CEE pour le marché commun. L’Union européenne instituée par le Traité de Maastricht en 1991 visait à concrétiser un nouveau pas dans l’Union. Trente ans plus tard, force est de constater que la marche n’a pas été franchie par tous les États. La zone euro comporte 19 États membres, laissant dehors huit États.

Plusieurs des non-membres tout en respectant l’ensemble des critères, comme la Pologne ou la République tchèque, refusent d’intégrer l’union monétaire, contrairement à l’esprit du Traité de 1991. L’existence de deux espaces au sein de l’Union européenne est une source de complexité surtout en période de crise.

Une zone monétaire suppose une forte intégration économique et financière dont les non-membres ne souhaitent pas en entendre parler. Cette situation freine le processus de décisions en matière de coordination fiscale ou de mobilité des capitaux.

Depuis la crise des subprimes (2008-2009), la zone euro souffre d’une faible mobilité des capitaux et d’une renationalisation des financements publics. L’excédent d’épargne de l’Allemagne et des Pays-Bas, issu du solde positif de leur balance des paiements courants ne finance plus les déficits extérieurs des autres pays. Cette épargne est désormais placée en dehors de l’Union européenne. L’Allemagne et les Pays-Bas dégagent en moyenne entre 5 et 7 % de leur PIB d’excédents au niveau de la balance des paiements courants qui couvraient les déficits des pays notamment d’Europe du Sud jusqu’à la crise grecque. Celle-ci a mis un terme à ce processus. Les épargnants allemands et néerlandais, jugeant le risque important, ont privilégié les placements au sein des pays émergents et aux États-Unis. Cette réorientation des excédents allemands et néerlandais a contraint les États d’Europe du Sud à rééquilibrer leurs comptes publics et extérieurs. La conséquence en a été une plus faible croissance avec notamment une diminution de l’investissement. Le taux d’investissement au sein de la zone euro est passé de 24 à 22,5 % du PIB de 2007 à 2021, le taux d’épargne augmentant sur la période de plus de trois points (28 % du PIB en 2021). La disparition du recyclage interne des excédents est nuisible à la croissance européenne et met à mal le principe de solidarité d’autant plus qu’une partie des excédents est issue de la consommation des pays d’Europe du Sud.

La divergence des États membres

Le bon fonctionnement d’une zone monétaire suppose la convergence des économies des États membres. Or, depuis une dizaine d’années, le phénomène inverse est constaté. La zone euro est en proie à un processus de spécialisation. Depuis 1999, si le poids de l’industrie dans le PIB est resté stable en Allemagne (20 %), il a diminué pour les États d’Europe du Sud. Pour l’Espagne, il est passé de 15 à 10,5 % de 1999 à 2021 et de 12 à 10 % pour la France. L’Europe du Sud, France comprise, est de plus en plus dépendante du secteur tertiaire et notamment des services dits domestiques (services à la personne, tourisme, etc.). Cette spécialisation amène à une divergence des revenus par habitant et des niveaux de vie. L’écart de PIB par habitant entre l’Allemagne et les États d’Europe du Sud s’accroît depuis 2009. En 2021, il est de 15 % pour la France, contre 8 % en 1999. Pour l’Italie, les valeurs respectives sont 30 % et 20 %, pour la Grèce, 60 et 50 %. Si l’Espagne avait réussi à réduire son écart de PIB par habitant entre 1999 et 2007 (de 50 à 30 %), en quatorze ans, la totalité de ce gain a été annulée. Cette divergence contribue à l’essor du sentiment anti-européen au sein de l’électorat des pays d’Europe du Sud. Elle alimente les tensions sociales.

L’absence de coordination fiscale

Certains pays ont baissé de manière unilatérale les cotisations sociales des entreprises pour gagner de la compétitivité au détriment des autres. Ce fut le cas de l’Allemagne au début des années 2000, de l’Espagne après la crise des subprimes et de la France de manière périodique avec la politique des allègements des charges sociales ou leur transfert sur la CSG. Les cotisations sociales sont ainsi passées de 11,5 à 10 % du PIB en France de 2017 à 2021 quand, sur la période, elles sont en augmentation en Allemagne (de 6,5 à 7,5 %) en Espagne (de 9 à 10 %) et en Italie (de 8 à 9 %). La France, pour atténuer son coût élevé du travail a transféré les cotisations chômage et maladie sur la CSG et a accru le déficit de ces régimes sociaux. La gestion des cotisations sociales remplace en partie les dévaluations que les États en peine de compétitivité pratiquaient avant l’instauration de l’euro. Les déficits servent désormais de variable d’ajustement. Le niveau de l’endettement pourrait, dans les prochaines années, réduire les marges de manœuvre des gouvernements en la matière. Les États vertueux pourraient également être plus vigilants vis-à-vis de telles politiques de gains de compétitivité. Ces dernières sont de nature non coopérative.

Au sein de la zone euro, le taux moyen d’imposition des bénéfices est passé de 42 à 27 % de 1999 à 2021.

Plusieurs États ont également remis en cause les règles de la TVA qui fait pourtant l’objet de directives visant à harmoniser les assiettes et à établir des grilles de taux. Pour les cotisations sociales, il n’y a pas de coordination du fait de l’opposition des États d’Europe de l’Est (travailleurs détachés), États qui ne font pas partie de la Zone euro (Pologne, Roumanie, etc.).

Certains pays ont baissé de manière unilatérale les cotisations sociales des entreprises pour gagner de la compétitivité au détriment des autres. Ce fut le cas de l’Allemagne au début des années 2000, de l’Espagne après la crise des subprimes et de la France de manière périodique avec la politique des allègements des charges sociales ou leur transfert sur la CSG. Les cotisations sociales sont ainsi passées de 11,5 à 10 % du PIB en France de 2017 à 2021 quand, sur la période, elles sont en augmentation en Allemagne (de 6,5 à 7,5 %) en Espagne (de 9 à 10 %) et en Italie (de 8 à 9 %). Pour atténuer son coût élevé du travail, la France a transféré les cotisations chômage et maladie sur la CSG et a accru le déficit de ces régimes sociaux. La gestion des cotisations sociales remplace en partie les dévaluations que les États en peine de compétitivité pratiquaient avant l’instauration de l’euro. Les déficits servent désormais de variable d’ajustement. Le niveau de l’endettement pourrait, dans les prochaines années, réduire les marges de manœuvre des gouvernements en la matière. Les États vertueux pourraient également être plus vigilants vis-à-vis de telles politiques de gains de compétitivité. Ces dernières sont de nature non coopérative.

Restaurer nos capacités industrielles

L’Allemagne et les Pays-Bas ont arrêté de prêter leur excès d’épargne aux autres pays de la zone euro en raison de la méfiance que leur inspirent les États d’Europe du Sud. Ils jugent que ces pays ne sont pas en capacité de rembourser les emprunts souscrits au vu de leur croissance qui est faible. La forte augmentation de la dette publique des États de la zone euro hors Allemagne et Pays-Bas a été rapide depuis 1999, passant de 80 à plus de 120 % du PIB, celle des ménages et des entreprises passant de son côté de 90 à 165 % du PIB.

Le rétablissement des circuits de financement et de la mobilité des capitaux exige celui de la confiance. L’instauration de nouveaux critères budgétaires et la mise en place de projets budgétaires communs sont des éléments qui pourraient contribuer à l’amélioration de la confiance de part et d’autre. Comme le souligne la Banque Centrale Européenne, la création d’un marché unifié de capitaux suppose la mise en place d’établissements financiers paneuropéens, ce qui suppose que les Banques Centrales nationales laissent circuler la liquidité entre les pays à l’intérieur de ces banques, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui.

Si l’unification monétaire, avec la disparition du risque de change, a conduit à la divergence des spécialisations productives des pays, celles-ci ne doivent pas être une fatalité. Les États d’Europe du Sud, dont la France, doivent restaurer leurs capacités industrielles en élevant leur niveau de gamme. Cette condition est nécessaire pour réduire les déficits commerciaux et atténuer la dépendance au tourisme et aux services domestiques.

Pour limiter la concurrence sociale et fiscale et pour organiser des transferts entre États membres, la mise en place d’un étage de protection sociale européen constitue une solution intéressante même si elle n’est pas encore à l’ordre du jour. L’indemnisation du chômage pourrait être ainsi réalisée au niveau européen.

Une caisse sociale européenne pourrait être également créée pour les travailleurs détachés ou expatriés. La mise en place de standards sociaux européens, concernant, par exemple, le salaire minimum où le niveau de protection sociale (santé, chômage, etc.) pourrait être imaginé. De fait, le salaire minimum varie de 330 à 2200 euros au sein de l’Union.

L’adoption de telles réformes suppose certainement de passer de l’unanimité à la majorité qualifiée pour les décisions budgétaires et fiscales. Les États membres devraient revoir les modalités d’application de la subsidiarité. Les décisions d’un État ne générant pas d’externalités à l’encontre des autres États membres peuvent échapper à la coordination européenne ; à l’inverse, dès qu’il y a externalité, la compétence pourrait remonter à Bruxelles.

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Philippe Crevel

Dirige, depuis 2004, le Cercle de l'Epargne, centre d'études et de recherche sur l'épargne et la retraite mais aussi fondateur et gérant de la société d'études et de prospectives économiques Lorello Ecodata.

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