Finances publiques : comment éviter la sortie de route ?

Au début de la 5e vague de Covid, le taux d’endettement public de la France est déjà extrêmement élevé avec un déficit public et des prélèvements obligatoires supérieurs à la moyenne de la zone euro. La tendance naturelle des dépenses publiques en France est à la hausse. Le vieillissement de la population et la transition énergétique sont deux sources de fortes augmentations. Le calendrier électoral est, en outre, plutôt propice à la multiplication des promesses de dépenses.

Crédit : Dominika Kwiatkowska – Pexels

Aucun candidat ne met réellement en avant la réalisation d’économies. Seules ont été avancées des réductions d’effectifs dans la fonction publique, jugées irréalistes par une majorité de commentateurs. L’État devrait émettre pour 260 milliards d’euros d’obligations en 2022, soit autant qu’en 2021, ce qui constitue un record en Europe. L’endettement est actuellement supportable en raison des faibles taux d’intérêt qui limitent le montant du service de la dette. La France est, en revanche, fortement exposée en cas de retournement des taux sachant que la duration de la dette est d’environ huit ans. La France doit chaque année rembourser les tombées des emprunts et s’endetter pour financer le déficit annuel. Une remontée des taux d’intérêt d’un point génère un surcoût d’une dizaine de milliards d’euros d’ici cinq ans.

Le taux d’endettement public de la France en 2021 s’élève à 113 % du PIB, contre 98 % avant la crise et 60 % en 1998. Un quart de cette dette publique est détenu par la banque centrale, ce qui signifie que l’endettement financé par le marché représente 90 % du PIB. La France figure désormais, parmi les États les plus endettés de la zone euro avec la Grèce et l’Italie. Ces vingt dernières années, les pouvoirs publics n’ont jamais réussi à stabiliser les dépenses publiques qui ont augmenté de plus de 50 %. Le besoin des dépenses loin de s’éteindre tend à s’amplifier avec la mise à niveau du système de santé, la réindustrialisation, l’effort à réaliser en matière d’innovation ou de formation, et la transition énergétique.

Déficit et transition énergétique

Le déficit structurel de la France est très élevé. En 2021, il dépasse 4 % du PIB, sachant que, depuis vingt ans, il a été toujours supérieur à 2 points, soit bien au-dessus du plafond fixé par l’Union européenne. Les pouvoirs publics devront faire face dans les prochains mois à l’arrêt progressif des rachats d’obligations par la Banque centrale, obligeant à un recours plus important au marché et à l’instauration de nouvelles règles budgétaires européennes, ce qui devrait conduire à une limitation du déficit structurel. La négociation des nouveaux critères budgétaires sera un enjeu majeur de l’année 2022. Les pouvoirs publics essaieront certainement de placer une partie des investissements publics en faveur de la transition énergétique en dehors des nouveaux critères européens, voire d’obtenir un financement par emprunt communautaire dans le prolongement du plan de relance de 750 milliards d’euros décidé en 2020. Cette sortie de la transition énergétique du champ budgétaire classique nécessitera l’accord de l’Allemagne et des États d’Europe du Nord. La nouvelle coalition allemande est composée de partenaires qui, sur ce sujet, n’ont pas obligatoirement des positions convergentes.

La France compte sur le maintien de taux d’intérêt réels faibles autorisant un déficit primaire plus élevé de deux points de PIB si ces taux étaient égaux au taux de croissance nominale. Malgré tout, les pouvoirs publics seront, sans nul doute, tenus de ramener le déficit structurel en dessous de 3 % du PIB.

Une inflation qui ne s’accompagnerait pas d’une hausse des taux dans un processus dit de « répression financière » allégera le poids de la dette publique. Ce phénomène avait permis la réduction de cette dernière après la Seconde Guerre mondiale dans un contexte de forte croissance.

Avec un taux élevé de prélèvements obligatoires, la France dispose de peu de marges de manœuvre. Ce taux est de quatre points au-dessus de la moyenne européenne. Pour la quasi-totalité des différentes catégories de prélèvements, la France fait la course en tête. Pour les cotisations sociales, l’écart est de 6 points de PIB en notre défaveur par rapport au reste de la zone euro. Le souhait des gouvernements est plutôt de réduire les impôts jugés les plus antiéconomiques comme ceux qui frappent directement la production. Les prélèvements obligatoires peuvent augmenter en cas de reprise durable de l’activité s’accompagnant d’une amélioration sensible du taux d’emploi qui est inférieur, en France, à celui du reste de la zone euro. L’écart est particulièrement important pour la tranche d’âge des 60/64 ans (près de 20 points). La résistance de l’opinion au report de l’âge de la retraite ne facilitera pas sa réduction dans les prochaines années. Selon la dernière enquête du Cercle de l’Épargne/Amphitéa sur l’épargne et la retraite, 51 % des Français sont hostiles à toute mesure d’âge.

Le problème du fameux millefeuille administratif

L’autre moyen est la recherche d’une plus grande efficience dans la dépense publique. Selon l’indicateur d’efficacité des dépenses publiques établi par Natixis, la France se situe dans le bas du classement loin derrière le Danemark, la Suède, l’Allemagne ou le Canada. En se calant sur les pays à forte efficacité, la France pourrait économiser jusqu’à 7 points de PIB en matière de dépenses publiques. Le rattrapage de la productivité dans l’appareil d’État passe certainement par une numérisation accrue et par l’introduction d’objectifs de productivité. L’empilement des structures administratives rend complexe la réalisation de réformes pouvant aboutir à des gains de productivité. Concernant le maillage territorial du pays, les gouvernements n’ont, pas tranché la question de la réduction du nombre d’échelons de collectivités. La disparition des départements a été abandonnée sauf pour certaines régions d’outre-mer, pour la Corse, pour Paris et pour la collectivité européenne d’Alsace. Le choix entre communes et intercommunalités n’a pas été réalisé. Le regroupement en 13 superrégions n’a pas abouti aux économies attendues comme l’a souligné la Cour des Comptes.

Si des postes de dépenses sont amenés à progresser dans les prochaines années, formation, sécurité, retraite, santé, transition énergétique, les gouvernements devront réaliser des arbitrages pour éviter une asphyxie totale de l’économie sous le poids de l’endettement et des prélèvements publics. À défaut de marges de manœuvre, ils ne pourront compter que sur la croissance et l’obtention de gains de productivité.

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Philippe Crevel

Dirige, depuis 2004, le Cercle de l'Epargne, centre d'études et de recherche sur l'épargne et la retraite mais aussi fondateur et gérant de la société d'études et de prospectives économiques Lorello Ecodata.

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